Tι καταλογίζει στο Υφυπουργείου Έρευνας, Καινοτομίας και Ψηφιακής Πολιτικής
By dlife
Σοβαρές επιφυλάξεις και έλλειψη επαρκούς και τεκμηριωμένης κοστολόγησης κατά το στάδιο σύναψης της Σύμβασης μεταξύ του Υφυπουργείου Έρευνας, Καινοτομίας και Ψηφιακής Πολιτικής (Υφυπουργείο) και του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης της Ελλάδας (ΥΨΔ) για την ανάπτυξη της εφαρμογής «Ψηφιακός Πολίτης», διατυπώνει η Ελεγκτική Υπηρεσία σε σχετική Έκθεση της.
Σύμφωνα με την εν λόγω Έκθεση που εξετάζει πτυχές της όλης διαδικασίας ανάθεσης, υλοποίησης και οικονομικής διαχείρισης του έργου «Ψηφιακός Πολίτης», η επιλογή της συγκεκριμένης διαδικασίας, προκαλεί ερωτήματα κατά πόσο η συγκεκριμένη διαδικασία υπηρέτησε τις αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης των υποψήφιων οικονομικών φορέων.
Υπενθυμίζεται ότι υλοποίηση του εν λόγω έργου πραγματοποιήθηκε μέσω Μνημονίου Συνεργασίας και Σύμβασης μεταξύ της Κυπριακής Δημοκρατίας (ΚΔ) και της Ελληνικής Δημοκρατίας.
Ζητήματα διαδικασίας και διακυβέρνησης
Η υλοποίηση ανατέθηκε από το αρμόδιο Υπουργείο της Ελλάδας, στον υφιστάμενο ιδιώτη ανάδοχο του αντίστοιχου ελληνικού έργου (gov.gr), μέσω διαδικασίας διαπραγμάτευσης.
Η επιλογή της συγκεκριμένης διαδικασίας, σε χρόνο μεταγενέστερο της υλοποίησης του ελληνικού έργου και χωρίς προηγούμενο κοινό σχεδιασμό και κοινή προκήρυξη από τα δύο κράτη, προκαλεί στην Ελεγκτική Υπηρεσία ερωτήματα κατά πόσο η συγκεκριμένη διαδικασία υπηρέτησε τις αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης των υποψήφιων οικονομικών φορέων.
Παρότι η συνεργασία μεταξύ κρατών μελών μπορεί να επιφέρει οφέλη κυρίως μέσω της ανταλλαγής τεχνογνωσίας, η Ελεγκτική Υπηρεσία επισημαίνει ότι τέτοιου είδους συμφωνίες δεν μπορεί να λειτουργούν ως μηχανισμός έμμεσης παράκαμψης των διαδικασιών δημοσίων συμβάσεων, με κίνδυνο την ευνοϊκή μεταχείριση συγκεκριμένων οικονομικών φορέων. Επίσης σημειώνει ότι παρόλο που τέτοια προσέγγιση προσδίδει κάποια ταχύτητα στα αρχικά στάδια της υλοποίησης (αφού εφαρμόζεται μία «έτοιμη» λύση), στην πορεία μπορεί να οδηγήσει σε σοβαρή δυσκινησία ή/και δυσανάλογη εξάρτηση αφού η Κυπριακή Δημοκρατία δεν έχει άμεση επαφή με τον ιδιώτη ανάδοχο. Ζητήματα διαδικασίας και διακυβέρνησης.
Η χρονική ακολουθία των ενεργειών, περιλαμβανομένης της έναρξης εργασιών πριν από την υπογραφή του Μνημονίου Συνεργασίας και της Σύμβασης, καθώς και η ολοκλήρωση του ελέγχου νομιμότητας σε μεταγενέστερο στάδιο, δημιουργούν την εντύπωση προκαθορισμένης πορείας υλοποίησης.
Στο οικονομικό σκέλος, διαπιστώνεται έλλειψη επαρκούς και τεκμηριωμένης κοστολόγησης κατά το στάδιο σύναψης της Σύμβασης, καθώς και περιορισμένη δυνατότητα αξιολόγησης της οικονομικής αποδοτικότητας του έργου.
Απευθείας Ανάθεση
H Σύμβαση που υπογράφτηκε μεταξύ Υφυπουργείου και ΥΨΔ, οδήγησε σε υλοποίηση του «Ψηφιακού Πολίτη» με απευθείας ανάθεση στον υφιστάμενο Ανάδοχο που υλοποίησε το ελληνικό GOV.GR Wallet για το ΥΨΔ.
Το Υφυπουργείο υπέγραψε σε πρώτη φάση Μνημόνιο Συνεργασίας και στη συνέχεια Σύμβαση με το ΥΨΔ χωρίς διαγωνιστική διαδικασία, κάνοντας χρήση του Άρθρου 39(4) της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, που αφορά συμβάσεις μεταξύ αρχών διαφορετικών κρατών μελών. Μετά την υπογραφή του πιο πάνω Μνημονίου και της σχετικής Σύμβασης, η υλοποίηση του έργου ανατέθηκε από το ΥΨΔ απευθείας στον ίδιο ιδιώτη ανάδοχο που υλοποίησε το αντίστοιχο έργο (gov.gr wallet) στην Ελλάδα, μέσω διαδικασίας διαπραγμάτευσης.
Δεδομένου ότι η Ελεγκτική Υπηρεσία δεν έχει τη δυνατότητα ελέγχου των διαδικασιών ανάθεσης από την Ελληνική Δημοκρατία στο συγκεκριμένο ανάδοχο, εκφράζει προβληματισμό ως προς το κατ’ πόσο η συγκεκριμένη διαδικασία υπηρετεί πλήρως τις αρχές διαφάνειας και ίσης μεταχείρισης των οικονομικών φορέων αφού δεν έγιναν έγκαιρα ενέργειες για συνεργασία των δύο κρατών. Η Ελεγκτική Υπηρεσία αναγνωρίζει ότι η συνεργασία μεταξύ κρατών μπορεί να επιφέρει σημαντικά οφέλη. Ωστόσο, θεωρεί απαραίτητο να τηρούνται πάντα οι αρχές της ίσης μεταχείρισης των οικονομικών φορέων και της διαφάνειας.
Στην προκειμένη περίπτωση, κατά την άποψη της Ελεγκτικής Υπηρεσίας, η βέλτιστη πρακτική θα ήταν η επιλογή ανάθεσης της κοινής εφαρμογής σε έναν οικονομικό φορέα να είχε αποτελέσει σαφή στρατηγική απόφαση εξαρχής, με κοινό σχεδιασμό των δύο κρατών και πριν η Ελλάδα προχωρήσει σε ξεχωριστό διαγωνισμό για το εθνικό της πορτοφόλι. Με αυτόν τον τρόπο, η προκήρυξη θα αφορούσε την ανάπτυξη της εφαρμογής και για τις δύο αναθέτουσες αρχές, το ΥΨΔ και το Υφυπουργείο, εξασφαλίζοντας έτσι τη διαφάνεια και επιπλέον διασφαλίζοντας ότι οι οικονομικοί φορείς θα γνώριζαν εξαρχής το συνολικό μέγεθος και αντικείμενο του έργου. Το γεγονός αυτό θα ενίσχυε την ίση μεταχείριση των οικονομικών φορέων και τον υγιή ανταγωνισμό, με όλα τα συνεπακόλουθα από αυτό οφέλη για τις αναθέτουσες αρχές.
Η ελεγκτική Υπηρεσία εκφράζει επίσης την ανησυχία της γενικότερα, να μην εξελιχθούν τέτοιου είδους διακρατικές συμφωνίες ως «έξυπνοι» τρόποι παράκαμψης των διαδικασιών που προβλέπονται για δημόσιες συμβάσεις. Χωρίς να αναιρείται βέβαια η δυνατότητα επιλογής εκτέλεσης έργων μέσω διακρατικών συμφωνιών, εντούτοις για να υπάρχει ευθυγράμμιση με τις βασικές αρχές που υπηρετούν οι διαδικασίες δημόσιων συμβάσεων, ενδείκνυται οι διακρατικοί σχεδιασμοί να περιλαμβάνονται εξ αρχής εντός των εγγράφων προσφορών, ώστε όλοι οι οικονομικοί φορείς να γνωρίζουν εκ των προτέρων το σύνολο του έργου (π.χ. υλοποίηση σε δύο κράτη μέλη) ώστε να αποφεύγεται, σε μεταγενέστερο στάδιο, η οποιαδήποτε ευνοϊκή μεταχείριση ενός οικονομικού φορέα.
Ο έλεγχος νομιμότητας έγινε μετά την έναρξη των εργασιών και λίγο πριν την υπογραφή της σύμβασης
Η νομιμότητα της διαδικασίας, που αρχικά βασιζόταν στο άρθρο 12(4) της Οδηγίας 2014/24/ΕΕ, εξετάστηκε μετά τις επιφυλάξεις της Ελεγκτικής Υπηρεσίας οι οποίες είχαν εκφραστεί στη βάση προηγούμενης σχετικής απόφασης του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με την οποία, η συνεργασία μεταξύ αναθετουσών αρχών δεν πρέπει, σύμφωνα με την αρχή της ίσης μεταχείρισης, να έχει ως αποτέλεσμα να φέρει μια ιδιωτική επιχείρηση σε πλεονεκτική θέση έναντι των ανταγωνιστών της, και η νομική βάση στην οποία στηρίχθηκε τροποποιήθηκε ένα μήνα πριν την τελική υπογραφή της Σύμβασης.
Το Υφυπουργείο ζήτησε γνωμάτευση από τη Νομική Υπηρεσία, η οποία ζήτησε επιπλέον διευκρινίσεις, όπως για την έμμεση αντιπαροχή σε τρίτους μέσω του ΥΨΔ. Η τελική γνωμάτευση δόθηκε με επιστολή της Νομικής Υπηρεσίας τρεις μέρες πριν την υπογραφή της Σύμβασης, με την οποία έκρινε τελικά ως καταλληλότερη νομική βάση το άρθρο 39(4) της ίδιας Οδηγίας, που επιτρέπει διακρατική συνεργασία μεταξύ αναθετουσών αρχών.
Σύμφωνα με την Ελεγκτική Υπηρεσία, η πολύ μικρή περίοδος μεταξύ γνωμάτευσης της Νομικής Υπηρεσίας και της υπογραφής της Σύμβασης, δημιουργεί την εντύπωση ότι η πορεία υλοποίησης ήταν προκαθορισμένη.
Έναρξη εργασιών πριν από την υπογραφή του Μνημονίου
Παρά το γεγονός ότι το Μνημόνιο Συνεργασίας με την Ελλάδα υπογράφηκε τον Ιούνιο 2024 και η επίσημη Σύμβαση τον Οκτώβριο 2024, στοιχεία από την αλληλογραφία που εντόπισε η Ελεγκτική Υπηρεσία στο ηλεκτρονικό σύστημα αρχειοθέτησης του Υφυπουργείου δείχνουν ότι οι εργασίες για τον «Ψηφιακό Πολίτη» είχαν ξεκινήσει ήδη από τον Μάρτιο 2024. Αυτό εγείρει ερωτήματα σχετικά με τη διαφάνεια της διαδικασίας, και ενισχύει την εντύπωση ότι η πορεία υλοποίησης ήταν προκαθορισμένη.
Διαλειτουργικότητα εφαρμογών Ελλάδας και Κύπρου
Η διαλειτουργικότητα χρησιμοποιήθηκε, αρχικά, ως λόγος για την εξαίρεση από τις διαδικασίες των Δημοσίων Συμβάσεων, κάτι που τεχνικά δεν δικαιολογείται κατά την άποψη μας εφόσον θα μπορούσε να ενσωματωθεί ως απαραίτητος όρος ή κριτήριο σε ανοικτό διαγωνισμό, διασφαλίζοντας έτσι τη διαφάνεια και την ίση μεταχείριση των οικονομικών φορέων.
Παρατηρήσεις σχετικά με το Οικονομικό Μέρος της Σύμβασης
Κατά τον έλεγχο του Οικονομικού μέρους της Σύμβασης μεταξύ Υφυπουργείου και ΥΨΔ, παρατηρήθηκε έλλειψη αναλυτικής εκτίμησης κόστους και λεπτομερούς κοστολόγησης για τις επιμέρους δραστηριότητες, γεγονός το οποίο δημιουργεί αβεβαιότητα και ερωτηματικά σχετικά με την αντικειμενικότητα και λογικότητα του συμφωνημένου κόστους.
Το ίδιο ισχύει, και για την ένταξη στην εν λόγω Σύμβαση του κόστους που θα καταβάλει το ΥΨΔ (€200.000) σε τρίτο Ανάδοχο για να προσθέσει επιπλέον λειτουργικότητα στο δικό του «gov.gr wallet», για την οποία το Υφυπουργείο θα παρέχει αποκλειστικά μόνο τεχνογνωσία.
Έλλειψη διαφάνειας στο κόστος της Σύμβασης
Το συνολικό κόστος της Σύμβασης ανέρχεται σε €1,7 εκατ. (€1,5 εκατ. από την Κύπρο για τη δημιουργία της εφαρμογής του Ψηφιακού Πολίτη και €200.000 από την Ελλάδα για την ενσωμάτωση ηλεκτρονικής υπογραφής και ταυτότητας στο υφιστάμενο τους ηλεκτρονικό πορτοφόλι «gov.gr wallet», όπου η Κύπρος θα παρέχει την τεχνογνωσία). Ωστόσο, για το ποσό του €1,5 εκατ. το οποίο θα καταβάλει η Κύπρος καθώς και για τις επιμέρους δραστηριότητες δεν υπήρχε εκτίμηση κόστους ή λεπτομερής κοστολόγηση κατά την υπογραφή της Σύμβασης. Σύμφωνα με το Υφυπουργείο, η διαδικασία που ακολουθείται στο στάδιο της υλοποίησης διασφαλίζει τη διαφάνεια και την ύπαρξη υγιούς ανταγωνισμού ως προς το κόστος, καθώς για κάθε περίοδο του έργου ετοιμάζονται έγγραφα διαγωνισμού που περιγράφουν αναλυτικά το αντικείμενο της σύμβασης και την εκτιμώμενη αξία της, ενώ μετά την ολοκλήρωση των διαγωνισμών το Υφυπουργείο ενημερώνεται για κάθε σύμβαση που υπογράφεται και για το ποσό κατακύρωσης.
Επιπλέον, υπάρχει μηχανισμός επιστροφής ποσού στην ΚΔ, εάν το συνολικό πραγματικό κόστος των συμβάσεων, είναι χαμηλότερο από το συνολικό ποσό που καταβλήθηκε από το Υφυπουργείο. Ωστόσο, κατά την άποψη της Υπηρεσίας μας, η διαδικασία αυτή δεν αναιρεί το γεγονός ότι το συνολικό κόστος των €1,5 εκατ. συμφωνήθηκε χωρίς την εκ των προτέρων κοστολόγηση και τεκμηρίωση.
Ζητήματα διαφάνειας και αξιολόγησης κόστους
Η έλλειψη στοιχείων για το κόστος ανάπτυξης του «gov.gr wallet» στην Ελλάδα καθιστά δύσκολη την εκτίμηση του πραγματικού οικονομικού οφέλους για την Κύπρο μέσω της υπό αναφορά διαδικασίας, η οποία θα καταβάλει έως €1,5 εκατ. για την εφαρμογή «Ψηφιακός Πολίτης».
Σύμφωνα με το Υφυπουργείο, για την ανάπτυξη της εν λόγω εφαρμογής απαιτείτο μόνο παραμετροποίηση, ενώ στο κόστος περιλαμβάνονται το κόστος των υποδομών, τις άδειες χρήσης, τη συντήρηση της εφαρμογής, καθώς και την υποστήριξη των χρηστών, το οποίο μεταξύ άλλων περιλαμβάνει και την πλατφόρμα επικοινωνίας των προβλημάτων από τους χρήστες.
Όπως σημειώνει η Ελεγκτική Υπηρεσία, το Υφυπουργείο δεν εξασφάλισε ακριβή στοιχεία για το κόστος του ελληνικού έργου, ώστε να συγκρίνει το μέρος της εργασίας που αφορά την ίδια. Ως αποτέλεσμα, δεν αξιολογήθηκε εξ΄ αρχής κατά πόσο το κόστος για την Κύπρο είναι λογικό, κάτι το οποίο θα έπρεπε να είχε γίνει πριν από την υπογραφή του Μνημονίου από το Υφυπουργείο ή, έστω πριν την υπογραφή της Σύμβασης.
Πρόσθετες Δαπάνες για το Έργο
Το τελικό συνολικό κόστος υλοποίησης του έργου «Ψηφιακός Πολίτης» αναμένεται να υπερβεί το μέγιστο ποσό των €1,5 εκ που αφορά στην υπό εξέταση Σύμβαση, καθώς περιλαμβάνει πρόσθετες δαπάνες, όπως €156.000 για διαχείριση έργου από ιδιωτική εταιρεία, €3.200 για διασύνδεση της εφαρμογής με το Τμήμα Οδικών Μεταφορών, €267.832 για προωθητικές εκστρατείες και €12.503 για προμήθεια QR-Code Scanners για τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολίτη (ΚΕΠ) / Κέντρα Πολίτη (ΚΕΠΟ). Αυτά τα κόστη δεν ελέγχθηκαν περαιτέρω, καθώς δεν αποτελούν αντικείμενο του παρόντος ελέγχου.
Ολόκληρη η έκθεση της Ελεγκτικής Υπηρεσίας μαζί με τις απαντήσεις του Υφυπουργείου είναι διαθέσιμη εδώ.
